“大而美”法案真的亮丽光鲜吗？
【国际观察】
当地时间7月3日下午，美国会众议院以218票赞成、214票反对的表决结果通过了总统特朗普推动的“大而美”税收与支出法案。该法案得以通过，对特朗普而言无疑是个“重大政绩”。然而，这个一经提出就极富争议的法案，不仅没有获得国会参众两院259位民主党议员的任何一票支持，还导致共和党内部裂痕加深，并进一步加剧美国国内对财政赤字与债务风险的担忧。
所谓“大而美”法案，是特朗普政府推动的一项大规模税收与支出法案的简称。历史上，美国每位总统都希望按照自己所属政党的政治纲领施政，通过掌管“钱袋子”的国会推动相关预算案，制定并通过具体的财政计划，保证施政的方向和效果。“大而美”法案就是一项体现了减税、加强边境安全、削减社会福利、取消和削减新能源补贴等特朗普政府力推议程的预算案，其生效将对美国的发展走向产生重大影响。
首先，大规模减税将进一步恶化美国的债务状况。对美国这个财政赤字庞大、债务问题严重的国家而言，许多美国经济学者认为应通过开源节流、减少债务来解决问题。然而，“大而美”法案包含巨额的减税条款，尤其是取消了2017年减税法案于2025年12月31日到期的规定，使大规模减税政策永久化。其中包括延长个人所得和企业所得的低税率，提高个人所得的免税标准，提高遗产税和赠予税的免税额等。此外，法案还规定在联邦纳税申报单中扣除更多州税和地方税等。
共和党认为，大规模减税可以“刺激经济、创造就业”，认为税基扩大从长期看可以增加国家的财政收入。但据美国智库的统计数据，特朗普于2017年在其首个任期内签署的《减税与就业法案》生效以来，大概每年为美国经济贡献0.1%的增长，工人薪酬平均增加750美元，远少于特朗普政府的承诺。与此同时，美国的债务却增加了近2万亿美元。由于美国连年保持1万多亿美元的财政赤字，美国政府债务不断膨胀。目前，美国联邦政府的债务已超过36万亿美元，大规模减税必然将加剧债务问题。无党派的国会预算办公室估计，与国会什么都不做的情景相比，“大而美”法案将使联邦赤字到2034年底增加3.4万亿美元，使其成为自20世纪60年代以来最昂贵的一项立法。预计到2035年，美国国债规模将超过52万亿美元，占GDP的比重接近120%。债务飙升将增加美国融资成本、拖累美国经济增长，并抬升美国爆发严重金融危机的风险。
其次，“劫贫济富”将加剧美国社会的不平等。“大而美”法案的减税实行的是“普惠制”，既针对企业家和富人，也针对中产阶级和中低收入家庭。法案中对加班费、小费、汽车贷款利息和老年人税收的减免，对上班族、服务员和老年人而言都是利好。但由于不同阶层的税率和税基不同，从减税中获益最大的仍是富人。据美国智库“预算与政策优先中心”的统计，2017年减税法的减税优惠大部分流向富人，美国收入最高的0.1%家庭平均获得了超过25万美元的减税，收入最高的1%家庭平均获得了超过6万美元的减税，而收入最低的60%工薪家庭仅平均获得了500美元的减税。耶鲁大学预算实验室的专家认为，“大而美”法案将产生类似效果。
更值得关注的是，为了在一定程度上堵住减税留下的财政“窟窿”，法案还规定了“近几十年来最大规模的社会福利削减”。其中重点削减了医保福利，要求无子女的成年人和14岁以上儿童的父母每月工作、从事志愿服务或上学的时间不得少于80小时，否则不得申领联邦医疗补助。此外，法案还规定将通过各种措施查找和消除“奥巴马医改法”的漏洞，限制向无证移民提供医疗补助，并将处罚违反规定的州。同时，法案还削减了针对穷人的食品券项目，规定了更严格的申领标准和程序。国会预算办公室认为，“大而美”法案将削减近1万亿美元的医疗保健支出，到2034年将有1180万美国人失去医保。穷人和残疾人是联邦医保项目的最大受益者，削减相关福利将对这些社会弱势群体造成负面影响。
再次，“安全议程”凸显美国的干预和排外逻辑。在大规模减税和削减医保福利的同时，“大而美”法案还包含了增加军费和边境执法经费的内容。法案为美国国防领域新增1500亿美元的开支，包括扩大军舰生产规模的开支，以及向导弹防御、核武器、“印太司令部”等领域和机构的拨款等。在2025财年美国国防预算已经接近9000亿美元的背景下，相关拨款将使美国的国防预算超过1万亿美元。近期美国对中东问题等全球和地区热点问题的强力干预，让世界变得更加不太平，军费开支的增加将进一步推高美国滥用军事霸权的风险。
此外，法案还给美国政府强力驱逐非法移民提供了巨额资金，其中超过465亿美元用于边境墙建设，450亿美元用于强化对非法移民的拘押能力，约300亿美元用于增强美国移民和海关执法局的执法能力等。特朗普政府最初设定了每年驱逐100万非法移民的目标，但由于强力搜捕和驱逐行动在美国国内引发反弹，加之驱逐行动导致非法移民集中的农业、建筑业和酒店业出现劳动力短缺，特朗普政府暂缓了驱逐行动。“大而美”法案的相关开支表明，特朗普政府推进既定移民议程的目标没有变化，或将进一步引发美国社会的矛盾与分裂。
最后，政治算计和分肥难以弥合内部分裂。“大而美”法案将在很大程度上终止前总统拜登2022年签署的《通胀削减法案》中针对清洁能源、电动汽车和能源效率计划的税收优惠政策。取消对新能源产业的补贴，体现了特朗普政府发展美国传统油气产业、振兴燃油车的政策意图。特朗普优先考虑的是共和党选民基本盘的利益，考虑的是“铁锈带”选民的诉求。
在法案推动过程中，部分共和党议员担心削减医保福利会伤及本州或本选区的选民利益，继而削弱自己的政治地位，不断表达对法案的反对态度。共和党领导层则为了争取这些议员的支持，不惜在法案中塞入具有收买性质、针对特定州或选区的“例外条款”。为了减少阻力，法案不仅增加了对共和党选民集中的农村地区的医疗机构的拨款，还将削减医保福利的启动时间推迟到2026年中期选举后。这些“精巧的设计”凸显了共和党内部的交易与妥协。
与之相对的是，美国民主党一致反对该法案，两院民主党议员均投了反对票。民主党向来反对削减社会福利，并迅速将政治斗争的矛头对准了那些口头上反对削减福利但实际上却投了支持票的共和党议员。民主党认为，这些议员口是心非，得罪了本选区的选民，因此必须集中火力攻击这些“脆弱的议员”，为明年中期选举铺路。福利问题之所以被民主党高度关注，同样是出于赢得选举、夺回权力的政治盘算。
“大而美”法案虽已尘埃落定，但美国新一轮的政治斗争刚刚开启。事实上，“劫贫济富还是劫富济贫”“要大炮还是要黄油”“削减债务救美国还是刺激经济救美国”的争论和喧嚣背后，是美国无休止的政治斗争和披着合法外衣的“权钱交易”。
(作者：张文宗，系中国现代国际关系研究院美国研究所副所长、研究员)
